Uma política pública mais 'accountable' a partir do caso 'Ancine+Simples'?: mutações no interior da política nacional do audiovisual decorrentes do controle externo em face dessa metodologia
| Autor | Eloiza Silva |
| Páginas | 287-321 |
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Capítulo 5
UMA POLÍTICA PÚBLICA MAIS “ACCOUNTABLE” A
PARTIR DO CASO “ANCINE+SIMPLES”? MUTAÇÕES NO
INTERIOR DA POLÍTICA NACIONAL DO AUDIOVISUAL
DECORRENTES DO CONTROLE EXTERNO EM FACE DESSA
METODOLOGIA
Sumarizando-se o trabalho desenvolvido até o presente e
derradeiro Capítulo desse estudo de caso, em um primeiro momento, foram
apresentados os pontos de partida norteadores do desenvolvimento desse
trabalho: problema alvo, objetivos principais a serem alcançados, hipótese
(e sub-hipótese), referenciais teóricos e jurisprudências basilares e
metodologia empírica aplicada ao tratamento de fontes do tipo scholarly
(teses, dissertações e artigos acadêmicos, entre outros) e de fontes do tipo
nonscholarly (documentos oficiais de órgãos públicos, entre outros)
coletadas e empregadas ao longo do desenvolvimento dessa pesquisa.
Em um segundo momento, foi apresentado o chamado “Tripé
Institucional”, composto por Conselho Superior do Cinema (CSC), Comitê
Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual (CGFSA), Agência Nacional do
Cinema (Ancine), e Secretaria Nacional do Audiovisual (SAV), posto que
tais instituições da Administração Pública Federal são frequentemente
apresentadas como pilares de formulação e de implementação dessa
política setorial (IKEDA, 2015; ZUBELLI, 2017), sendo aqui
referenciadas também enquanto subsistema político-administrativo de
sustentação da Política Nacional do Audiovisual no país.
Na sequência, foi realizada uma apresentação geral acerca das
competências, das prerrogativas e da jurisdição da Corte de Contas
previstas na legislação correspondente para atuar em processos de controle
externo, tais como o TC n.º 014.483/2016-5 (Levantamento de Riscos da
Ancine), TC n.º 011.908/2018-1 (Representação), TC n.º 017.413/2017-6
(Auditoria de Conformidade), e TC n.º 040.341/2019-4 (Monitoramento),
todos esses correlacionados à “Ancine+Simples”.
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Em seguida, foram apresentados os respectivos “achados” de
auditorias identificados pela unidade técnica de controle, a Secex-RJ, nessa
metodologia simplificada. Circunstanciados os problemas encontrados
pelos auditores, foram compiladas as determinações e as recomendações
enunciadas nos aludidos processos, com destaque aos entes e aos órgãos
jurisdicionados alcançados por tais deliberações.
Finalmente, no Capítulo antecedente a esse, foram apresentados
múltiplos impactos já observáveis e correlacionáveis (ou associáveis) ao
fluxo decisório de controle externo abordado nesse estudo de caso e que
ainda se desdobra no tempo presente, sobretudo, em razão da pendência de
julgamento pelo Plenário da Corte de Contas do pedido de reexame,
interposto pela Ancine e pelo Ministério da Cidadania (sucedido pelo
Ministério do Turismo), em face do Acórdão n.º 721, de 2019, proferido
no TC n.º 017.413/2017-6 (Auditoria de Conformidade).
Por outro lado, diante desse pendente desfecho e do futuro dessa
interação entre órgão de controle e jurisdicionados pertencentes ao campo
do fomento público ao setor audiovisual, e dos impactos ainda incertos
gerados pelo caso “Ancine+Simples”, introduz-se aqui a questão de se
seria possível prospectar os caminhos vindouros dessa política pública no
tocante ao sistema de transparência, de accountability e de governança que
vem substituindo a extinta metodologia simplificada.
Em outras palavras, pretende-se abordar nesse Capítulo se seria
possível antever indicativos de que o processo de controle externo, em
curso, ensejador da substituição dessa metodologia irregular, poderá no
futuro dar lugar a novos caminhos para modelos mais aperfeiçoados de
monitoramento e de controle da execução e da prestação de contas dos
recursos públicos injetados em ações de fomento direto e indireto sobre o
setor audiovisual brasileiro.
Para mais, seria também plausível se questionar sobre o porvir
dessa interação institucional entre órgão de controle e órgão regulador,
mediante a seguinte questão: a interação, em um primeiro momento,
adversarial (compliance control) poderá ser sucedida por um intercâmbio
colaborativo (performance audit) em benefício da melhoria das escolhas
orçamentárias e opções administrativas focalizadas no subsídio público ao
setor audiovisual brasileiro?
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Com a finalidade de se abordar essas derradeiras hipóteses
“abertas” que dizem respeito a um futuro ainda incerto, serão densificados
alguns conceitos-chaves auxiliares à leitura e à compreensão de processos
de abertura e de participação em políticas públicas, com vistas à
interpretação das mutações ocorridas, recentemente, no interior do
subsistema político-administrativo da Política Nacional do Audiovisual
brasileira.
Dessa maneira, esse Capítulo se subdividirá em dois momentos
distintos para tratar da interação institucional entre TCU e Ancine:
primeiro, de apresentação de um cenário base, no qual se pretende
organizar tanto uma visão geral do conjunto de eventos passados e
presentes ocorridos durante o controle externo da Corte de Contas sobre a
“Ancine+Simples” quanto um conjunto de modelos de análises de policy-
making úteis ao aprofundamento da visão acerca desse cenário. Segundo,
de projeção de um futuro (preditivo), subsequente ao julgamento do
aludido recurso no bojo da última auditoria ainda “em aberto” sobre a
“Ancine+Simples”, o TC n.º 017.413/2017-6, momento no qual se
aventarão eventuais novas dinâmicas de interação de controle externo e de
participação focadas no desempenho e na melhoria dessa política setorial.
Relativamente a esses conceitos-chaves, cumpre reiterar que, na
literatura especializada, há vasto arsenal de modelos aplicáveis à
explicação das dinâmicas das interações ocorridas nos subsistemas de
políticas públicas, tais como “triângulos de ferro”, “sub-governos”, “redes
de problemas” (BIRKLAND, 2011, p. 130-165). Nessa perspectiva,
Howlett, Ramesh e Perl (2013, p. 93-99) destacam que tais subsistemas
formam um espaço nos quais os problemas reais são enfrentados e,
consequentemente, são construídas as respostas (soluções) para tanto.
Espaço esse, portanto, de sinergia entre problemas e respostas, no qual
estão em interação tanto atores estatais quanto atores societários (não
estatais).
De outra parte, Howlett, Ramesh e Perl (2013, p. 93-99) também
frisam que, em sociedades de perfil capitalista, democrático e liberal,
haveria uma posição de destaque de atores-chave do governo (ministros e
burocratas, por exemplo), assim como uma posição de influência de
participantes não estatais (grupos de interesse, empresários, por exemplo)
que agregariam ao processo de policy-making informações, interesses e
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