Referenciais teórico e jurisprudencial
| Autor | Eloiza Silva |
| Páginas | 37-101 |
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Capítulo 1
REFERENCIAIS TEÓRICO E JURISPRUDENCIAL
Para realização de pesquisas do tipo “estudo de caso”, é crucial
evidenciar, detalhadamente, o caminho metodológico escolhido e
empregado para observação das circunstâncias presentes, com vistas a se
compreender o “como” e o “porquê” subjacentes a determinado fenômeno
social. Nesse sentido, o intuito dessa pesquisa foi o de descrever o
encadeamento “fluxo” de decisões da Cortes de Contas sobre a
metodologia “Ancine+Simples” – que foi construída no interior do
subsistema político-administrativo de atores, instituições e ideias que
integram a Política Nacional do Audiovisual. Com isso, pretendeu-se
mapear os impactos desse controle nas etapas de implementação e de
avaliação e também interpretar como isso vem influenciando o redesenho
de governança e de accountability dessa política pública.
Uma descrição ampla e profunda desse fenômeno social, de um
lado, demandou uma acurada coleta de dados e, de outro lado, uma revisão
de literatura para aproximação e interpretação das circunstâncias do caso
sob análise. Para organização e execução desse enfoque metodológico,
levantaram-se referências que pudessem auxiliar a compreensão do
problema de pesquisa. Desse modo, foram identificados quatro grandes
eixos “subtemas” de sustentação da análise desses impactos: a) “passo a
passo” para realização de uma pesquisa empírica do tipo “estudo de caso”;
b) teoria da agência e pertinência disso para compreensão do papel de
órgão de controle externo desempenhado pelo Tribunal de Contas da União
sobre políticas públicas executadas por agências reguladoras; c)
governança e accountability em políticas públicas; e d) a metodologia
“Ancine+Simples” aplicável a projetos audiovisuais subvencionados pela
Política Nacional do Audiovisual. Ademais, sublinha-se que, nessa parte
de levantamento de fontes, não se pretendeu exaurir o estoque de estudos
sobre cada um desses subtemas, mas sim fornecer uma visão panorâmica,
o “estado da arte”, acerca de cada um deles.
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Assim, para identificação do “estado da arte” da reflexão sobre
cada um desses eixos, foram reunidos nesse tópico o mapeamento de
fontes16 scholarly (teses, dissertações e artigos acadêmicos) e de fontes
nonscholarly (Acórdãos proferidos, por exemplo), a partir das quais foi
possível construir a linha de investigação tanto do problema quanto da
hipótese desse trabalho.
Desse modo, estimou-se que, a partir dessas fontes, uma análise
confluente entre todos esses eixos viabilizaria uma abordagem ampla
acerca do controle horizontal da Cortes de Contas sobre o subsistema
político-administrativo de atores, instituições e ideias constitutivos da
política nacional para o desenvolvimento do setor audiovisual brasileiro,
além de oferecer uma avaliação e “insigths” futuros sobre o redesenho
dessa política pública.
1.1 Estudo de caso
Em regra, um estudo de caso se trata de um método de pesquisa
estruturado na coleta e na análise de evidências acerca de um determinado
fenômeno, com vistas à compreensão aprofundada desse. Empregado,
inicialmente, nas áreas médicas e psicológicas, com a finalidade de se
compreender a dinâmica e as causas de determinada patologia, esse método
parte do pressuposto de que a exploração intensa de um único caso pode
gerar conhecimento sobre esse fenômeno (BECKER, 1992, p. 117). Ao
longo do tempo, esse método também passou a ser utilizado e difundido
nas Ciências Sociais, sendo aplicável a diversos objetos: um pequeno
grupo, uma política pública, um evento com impacto social, entre outros
acontecimentos humanos (ALMEIDA, 2016, p. 60).
Se por um lado, as pesquisas de tipo empírico são, em regra, menos
habituais no campo jurídico brasileiro, ainda frequentemente baseado em
fontes secundárias e “ensimesmado” em doutrinas e legislações afetas ao
saber forense (BOMFIM, 2016), isto é, campo ainda demasiadamente
autorreferente e inclinado à tendência dogmatizante dos manuais “cultura
manuelesca” (BORGES NETO; COLÁCIO; BEDÊ, 2017). De outro lado,
estudos de caso têm servido de rica ferramenta para abordagem de
16 Para Johnson, Reynolds e Mycoff (2016, p. 71), em uma revisão de literatura, tópicos de
pesquisa podem advir de fontes acadêmicas, não acadêmicas ou pessoais.
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problemas complexos no setor público (GRAHAM, 2010). Nesse passo,
observa-se o caso do controle externo sobre a “Ancine+Simples” como
fenômeno multifacetado cuja compreensão demanda uma convergência de
saberes de diversos campos, direito público, políticas públicas,
accountability, dentre outras lentes essenciais à contextualização da
Administração Pública brasileira em interação com órgãos de controle,
assim como à análise dos problemas críticos que emergem dessa relação
institucional.
Isso posto, para sedimentação das premissas desta pesquisa
empírica, adota-se como ponto de partida o alerta metodológico de Miracy
Barbosa de Sousa Gustin e Maria Tereza Fonseca Dias (2006, p. 19) de
que toda opção metodológica supõe uma concepção provisória da realidade
a ser conhecida. Por essa perspectiva, para o aprofundamento reflexivo
acerca dos acórdãos enunciados pela Corte de Contas em face da
“Ancine+Simples”, optou-se por focalizar aquilo que estava aparente –
como, por exemplo, os processos de auditoria de controle externo
realizados até o momento – com o objetivo de se abordar e de se
compreender essa realidade segundo as lentes de uma racionalidade
epistemológica “inter” e “transdisciplinar” para além de formalismos e de
fontes apenas jurídicas.
Essa racionalidade aberta, proposta pelas autoras (GUSTIN;
DIAS, 2006) tem em conta que a pesquisa acadêmica se trata de um ofício
cumulativo. Dessa maneira, formulação, desenvolvimento e eventuais
descobertas dela decorrentes demandariam um minucioso levantamento da
literatura pregressa sobre o objeto pesquisado, tal como apontado por
Johnson, Reynolds e Mycoff (2016, p. 71). Por conseguinte, é fundamental
identificar e agrupar um conjunto de trabalhos existentes e disponíveis para
leitura que trate de cada um dos supracitados eixos, inclusive o
metodológico.
Por se tratar de uma pesquisa empírica focada em um estudo de
caso, para construção de um método de pesquisa analítico, qualitativo e
exploratório, buscaram-se referências teóricas que dissecassem regras de
inferência aceitas no campo das ciências sociais e que, concomitantemente,
fossem aplicáveis à observação de fenômenos sociais que repercutem na
seara jurídica. Nesse aspecto, a obra de Lee Epstein e Gary King (2013) é
ímpar para a identificação de três inexoráveis objetivos de toda pesquisa
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