O Sistema Nacional de Seguridade Social
| Autor | Marcos De Queiroz Ramalho |
| Ocupação do Autor | Advogado especializado em Previdência Social |
| Páginas | 37-51 |
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Não havia, ainda que as Constituições Federais Pátrias anteriores e leis esparsas estatuíssem direitos e garantias na área da Previdência Social, assim como obrigações e formas de arrecadação para o pagamento dos benefícios de uma forma geral, um plano de proteção social aos trabalhadores e à sociedade como um todo.
A Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 1, de outubro de 1969, não possuía nenhum capítulo ou título dispondo sobre a previdência social, nem mesmo uma seção inteira. Basicamente todo o sistema era resumido no art. 165, inserido no título da ordem econômica e social:
“Art. 165. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria de sua condição social:
(...)
XVI — previdência social nos casos de doenças, velhice, invalidez e morte, seguro-desemprego, seguro contra acidente do trabalho e proteção da maternidade, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado.
Parágrafo único. Nenhuma prestação de serviço de assistência ou de benefício, compreendidos na previdência social, será criada, majorada ou estendida, sem a correspondente fonte de custeio.”
Mesmo os arts. 8º, XVII,48 21, § 2º,49 e 125, § 3º,50 daquela Lei Suprema não disciplinavam acerca do seguro social como um todo. Apenas indicavam quem teria direito a um ou outro benefício previdenciário.
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Cresceu, consequentemente, o clamor da população para que a próxima Carta Constitucional agasalhasse inteiramente um conjunto de regras e normas disciplinadoras voltadas para a seguridade social. Parte da doutrina, entre outros Wladimir Novaes Martinez, tem defendido que houve um excesso de constitucionalização do modelo previdenciário, engessando a previdência social pública, impedindo a sua evolução legislativa ou a sua adaptação à realidade econômica e social.
Foi por meio da Constituição, promulgada em 5 de outubro de 1988, que se direcionou a linha mestra do Sistema de Seguridade Social no Brasil.
A Constituição de 1988 não só criou regras conceituais, assim como elevou em nível constitucional uma série de benefícios já consolidados, como as aposentadorias por tempo de serviço e por idade.
O art. 194, capitulado na Ordem Social, indicou a competência a ser seguida pelos nossos governantes:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e assistência social.”
Tal disposição constitucional centra as diretrizes na área de assistência, previdência e saúde, para que, por intermédio das normas infraconstitucionais, sejam seguidos os princípios insertos no parágrafo único do mencionado dispositivo. No entanto, este sistema não abarca, entre outros, o dos servidores públicos federais civis e militares, assim como os Governos Estaduais e Municipais que optarem por previdência social própria.
Wagner Balera, em livro específico sobre o Sistema de Seguridade Social, escreve com todo acerto que “o constituinte de 1988 não agregou ao Sistema todo o instrumental de proteção social que irá atuar no Brasil. Deixou de lado modos de proteção dos servidores públicos, beneficiários próprios de previdência e assistência social”51.
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Atualmente é conhecido como Regime Geral da Previdência Social as regras ali destinadas pela nossa Lei Maior.
Para que haja a concretização ou satisfação dos benefícios previdenciários ou de assistência social, é imprescindível que haja uma malha legislativa para prover as necessidades prementes.
E este ponto é tão fundamental para a sustentação do Regime Previdenciário, que a própria norma constitucional, em seu art. 165, § 5º, III, prevê:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 5º A lei orçamentária compreenderá:
III — o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”
A terminologia “recurso” ajuda a completar a estrutura do INSS destrinchado por Wagner Balera52, definindo-o de forma nítida e clara como o “instrumental financeiro apto a dar sustentação ao sistema”.
Verifica-se que a forma de financiamento da seguridade social ocorre através do custeio, na forma de contribuições previdenciárias previamente estipuladas pelas normas constitucionais ou por lei complementar, observando a diversidade, ou seja, a base deve ser a maior possível para não onerar sempre os mesmos contribuintes.
A terceira vertente é a assistência social, a ser deferida à parte da população sem qualquer tipo de recurso para suprir a sua subsistência, não tendo caráter contributivo. Como não se tem um legítimo plano de custeio voltando os olhos para o horizonte, são ainda precárias as ações assistenciais.
Na prática, a mesma está prevista pela Lei n. 8.742/93 — LOAS, que estipula os requisitos legais e vem como regulamento do art. 203, V, da CF/88.
Lembra Mozart Victor Russomano que o “social security act do direito norte-americano datado de 1935 generalizou o emprego do vocábulo ‘seguridade social’, logo traduzido, literalmente, para quase todos os idiomas do mundo”53.
A referida expressão disseminou o termo que surgiu como evolução de Previdência Social, mas que, por ser de uso doutrinário, por vezes é utilizada como sinônimo, o que não é.
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Paul Durand alerta que “el origen de la expresíon Seguridad Social deve ser recordado precisamente aqui, porque la noción misma de Seguridad Social no responde a nestras categorías jurídicas tradicionales. De ahí las dificultades que se encuentra al intentar definirla con precisión”.54Nas palavras de Mozart Victor Russomano, previdência social “consiste na captação de meios e na adoção de medidas para enfrentar certos riscos (invalidez, velhice, acidente, etc.) que ameaçam a segurança da vida humana e que são inevitáveis, por sua própria natureza, em toda a sociedade, por melhor organizada que ela seja”55.
Lendo atentamente a disposição constitucional, pode-se dizer que, no art. 194, encontra-se o conceito legal de seguridade social, ainda que a doutrina mais autorizada entenda que o legislador não deve, ao disciplinar legalmente institutos de cada categoria jurídica, elaborar conceitos ou definições, evitando restrição legal ou ampliação desmedida.
Coube ao estudioso em matéria previdenciária Celso Barroso Leite a árdua tarefa de elaborar um conceito, dentro do livro coordenado por Wagner Balera.
Neste capítulo, faz-se um enfrentamento sobre as perspectivas atuais e futuras da seguridade social, colocando que “a seguridade social deve ser entendida e conceituada como o conjunto das medidas com as quais o Estado, agente da sociedade, procura atender à necessidade que o ser humano tem de segurança na adversidade, de tranquilidade quanto ao dia de amanhã”56.
O referido autor faz uma abordagem colocando a distinção e lembrando da confusão que, por vezes, faz-se entre seguridade social e previdência social, talvez justificada pela própria terminologia internacional.
A previdência social é apenas um dos programas dentro da seguridade social. Em seu Dicionário, o previdenciarista Celso Barroso Leite conceitua este termo como sendo “programa estatal de proteção individual contra os chamados riscos ou contingências sociais. Consiste basicamente num sistema obrigatório de seguro social, complementada no Brasil como num crescente número dos demais países por planos privados de benefícios e serviços”57.
Destaca-se ainda a definição encontrada por J. C. Garcia Ribeiro, que “... a grosso modo, a seguridade social consiste num conjunto de ações destinadas a garantir aos indivíduos e à sociedade contra o perigo da privação, assegurando-lhes as necessidades básicas e um mínimo de vida digna”.58
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Falando em risco social, há mais de cinquenta anos Paul Durand estudava esses termos, lembrando que os riscos em verdade são inerentes à vida social, havendo ampliação progressiva de acordo com a evolução de cada país, não bastando que o risco seja somente para a falta de renda da “vítima”. Afirma o referido professor59:
“hay riesgos de orden profesional que responden la noción de orden profesional, que responden la noción de riesgos social y que, no obstante, no están comprendidos en le sitema actual de seguridad social¿ Se la sociedad contemporánea ambiciona realmente dotar a sus miembros de una seguridade real, no deberían esos riesgos dar lugar tambén a una garantia social?”
Essas palavras ecoaram como uma profecia e nas legislações mais modernas — como é exemplo a nossa Carta Constitucional atual, que declina especificamente esta contingência, ou seja, o desemprego involuntário é considerado risco inerente à vida social.
A seguridade social, já perceptível, é gerida e administrada pelo Estado, com a participação de toda a sociedade.
Estamos a falar do welfare state, ou seja, o Estado do bem-estar social. Para que se confira tal condição, não ficando apenas no campo teórico, faz-se necessário implementar condições mínimas de dignidade de sobrevivência.
A Constituição Cidadã de 1988 coloca no primeiro artigo, para que não caia em esquecimento, a seguinte disposição constitucional:
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
III — a dignidade da pessoa humana.”
Direitos humanos, numa linha geral, são aqueles que os seres humanos possuem pelo simples fato de existirem. São inerentes às pessoas e se...
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