As Contribuições Previdenciárias
| Autor | Bruno Sá Freire Martins |
| Páginas | 165-184 |
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A Constituição Federal em sua redação original, optou por premiar os servidores públicos com a aposentadoria ao não exigir deles qualquer sacrifício para usufruir do benefício, bastando a eles apenas alcançar determinados limites mínimos de tempo de serviço.
Deixando aos Estados, Distrito Federal e Municípios a possibilidade de instituição de contribuição para o custeio do sistema de previdência e de assistência social.
Passados 5 (cinco) anos do advento do texto constitucional, a União começou a perceber que o caráter premial dado à aposentadoria não permitiria o equilíbrio do sistema e introduziu, por intermédio da Emenda Constitucional n. 3/1993, a obrigatoriedade de custeio por parte do Estado e de seus servidores, delegando a legislação infraconstitucional a regulamentação da matéria, corrigindo a distorção anterior, já que no texto originário o único ente federado que não encontrava permissivo para a exigência de contribuição previdenciária era aquele que apresenta o maior déficit, a própria União.
Posteriormente, com a primeira grande reforma em 1998, a contributividade é introduzida de vez no sistema, com a inserção do caráter contributivo como princípio regulador da matéria previdenciária, inclusive com a possibilidade de isenção de tal contribuição.
Inserção, esta que traz para o cotejo determina incongruência, vez que o texto original do parágrafo único, do art. 149, traz uma faculdade para os entes federados instituírem a contribuição, enquanto, na condição de princípio, sua implementação é de natureza obrigatória.
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Entretanto, tal questão não foi levantada, até que em 2003 a Emenda Constitucional n. 41 corrigiu a distorção e alterou o texto constitucional introduzindo um § 1º ao art. 149, impondo a obrigatoriedade de instituição de contribuição previdenciária por parte dos entes federados para si e para seus segurados, inclusive os inativos e pensionistas, e substitui-se a isenção pelo Abono de Permanência.
É preciso destacar, no entanto, que ainda predomina o entendimento de que a instituição de Regimes Próprios de Previdência Social continua a se constituir em faculdade dos Entes Federados, que, caso venham a optar pela sua não instituição, deverão filiar seus servidores ao Regime Geral de Previdência Social; nesse sentido, já se posicionou, inclusive, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, conforme se depreende do voto lançado pelo Conselheiro Valter Albano nos autos n. 26.938-7/2005:
Feitas essas considerações, cumpre analisar se os municípios vinculados ao regime geral de previdência estão obrigados a instituir seus regimes próprios.
A Constituição Federal, por meio do seu art. 40, garante aos servidores públicos o regime de previdência de caráter contributivo, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
O § 1º do art. 149, também da Carta Fundamental, impõe que o ente federado institua contribuição a ser cobrada de seus servidores.
Por fim, também o art. 201 da Constituição, com redação dada pela EC n. 20/98, impõe o caráter contributivo ao regime geral de previdência.
Conclui-se, dos dispositivos constitucionais mencionados, que a Constituição prevê, apenas e tão somente, a obrigatoriedade de regime previdenciário contributivo para os servidores. Ou seja, desde que instituído o regime de previdência, o servidor ou trabalhador somente terá benefícios futuros se pagar, nos termos e valores fixados, a contribuição estabelecida legalmente.
Ademais, o regime previdenciário deverá garantir o equilíbrio financeiro e atuarial, o que significa dizer, respectivamente, que as contribuições deverão ser suficientes para garantir os compromissos assumidos em cada exercício pelo respectivo fundo de previdência, e que as contribuições devem guardar consonância com os benefícios que serão pagos no futuro.
Essa mesma exigência de equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes próprios está expressa no art. 69 da Lei Complementar n. 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ressalte-se que a garantia de equilíbrio financeiro e atuarial é exigida reiteradamente em normas constitucionais e infraconstitucionais, com vistas a evitar que um ente federado comprometa suas receitas com o pagamento de benefícios previdenciários
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ou que o segurado se veja privado, no futuro, de um direito legítimo conquistado por meio das suas contribuições.
Assim, não tenho dúvidas de que os entes federados somente deverão instituir seus próprios regimes de previdência se forem capazes de garantir o mencionado equilíbrio. Impossibilitados de assegurar o pagamento de benefícios previdenciários aos seus servidores, nada impede que estes se filiem e contribuam para o regime geral, observado o disposto no § 5º do art. 201 da CF, que veda "a filiação ao regime geral de previdência social (...) de pessoa participante de regime próprio de previdência".
Finalmente, o último texto reformador trouxe a possibilidade de tratamento diferenciado no que tange ao pagamento de contribuição para os aposentados e pensionistas portadores de doenças incapacitantes.
Muito se discutiu acerca da natureza jurídica da contribuição previdenciária, questionando-se se a contribuição previdenciária integraria ou não a classe dos tributos.
A contribuição previdenciária integra o rol das contribuições para a seguridade social, que, por sua vez, integra o rol das contribuições sociais.
É induvidosa, hoje, a natureza jurídica dessas contribuições. Aliás, a identificação da natureza jurídica de qualquer imposição do Direito só tem sentido prático porque define o seu regime jurídico, vale dizer, define quais são as normas jurídicas aplicáveis. No caso de que se cuida, a Constituição afastou as divergências doutrinárias afirmando serem aplicáveis às contribuições em tela as normas gerais de Direito Tributário e os princípios da legalidade e da anterioridade tributárias, com ressalva, quanto a este, das contribuições de seguridade, às quais se aplica regra própria204.
Tem-se que as contribuições inserem-se na categoria de tributos. Não por estarem topograficamente tratadas no art. 149 da Constituição, no capítulo dedicado ao sistema tributário nacional, mas sim porque se lhes aplica o núcleo de normas referido acima, por determinação expressa da Lei Maior. Como consequência, tem-se que o legislador se encontra vinculado no sentido de respeitar referidas normas constitucionais, sendo inválida a instituição e a cobrança de contribuições que não as observem.
O que distingue as contribuições das demais espécies tributárias é sua destinação específica: a afetação a finalidades sociais e de intervenção no domínio econômico e ao atendimento do interesse das categorias profissionais e econômicas. Como bem lembra Marco Aurélio Greco, nos impostos há também finalidades a serem atingidas, ainda que genéricas. No caso das contribuições, porém, a observância de tal finalidade serve para validar a sua cobrança, enquanto nos impostos importa respeitar a materialidade do fato gerador traçado pela Constituição. As
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contribuições, como instrumento de um modelo de Estado que busca o bem-estar, refletem uma visão dinâmica e finalista da atuação dos Poderes Públicos. A complexidade e a multiplicidade das tarefas a eles entregues, no contexto dos Estados Social e Pós-Social, impõem novas considerações quanto ao controle da legalidade e da constitucionalidade da cobrança de tais espécies tributárias205.
Então, ao submeter aos princípios tributários, ainda que de forma mitigada, as contribuições previdenciárias, a Constituição reforçou a sua natureza tributária.
Tanto é assim que o Supremo Tribunal Federal reconhece a natureza jurídica tributária das contribuições sociais em sua jurisprudência, in verbis:
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUICAO SOCIAL INSTITUÍDA PELA LEI COMPLEMENTAR N. 70/91. EMPRESA DE MINERAÇÃO. ISENÇÃO. IMPROCEDÊNCIA. DEFICIÊNCIA NO TRASLADO. SÚMULA N. 288. AGRAVO IMPROVIDO. 1. As contribuições sociais da seguridade social previstas no art. 195 da Constituição Federal que foram incluídas no capítulo do Sistema Tributário Nacional poderão ser exigidas apos decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, b, do Sistema Tributário, posto que excluídas do regime dos tributos. 2. Sendo as contribuições sociais modalidades de tributo que não se enquadram na de imposto, e por isso não estão elas abrangidas pela limitação constitucional inserta no art. 155, § 3º, da Constituição Federal. 3. Deficiência no traslado. A ausência da certidão de publicação do aresto recorrido. Peça essencial para se aferir a tempestividade do recurso interposto e inadmitido. Incidência da Súmula n. 288. Agravo regimental improvido.206
Reconhecida a natureza tributária da contribuição previdenciária, necessário salientar que sua sujeição às limitações impostas pela própria Constituição ao Poder de Tributar encontram mitigação quanto ao princípio da anterioridade, vez que estão sujeitas ao princípio da noventena, insculpido no § 6º do art. 195, sem, contudo, a necessidade de se observar o princípio da anterioridade mitigada, introduzido pela Emenda Constitucional n. 42/2003, previsto no art. 150, III, b.
Inicialmente face ao texto originário do art. 149 e à alteração promovida pelas Emendas Constitucionais ns. 3/1993 e 20/1998, cabia aos entes federados definir as alíquotas de contribuição previdenciária a serem exigidas dos servidores em ativi-dade, observando-se apenas para tanto o equilíbrio atuarial e financeiro do Regime.
Devendo a contribuição estatal ser estabelecida dentro do limite previsto no art. 2º da Lei n. 9.717/1998, ou seja, no mínimo...
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