Ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO)
| Autor | Guilherme Sandoval Góes/Cleyson de Moras Mello |
| Páginas | 423-470 |
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Capítulo 8
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSÃO (ADO)
O presente capítulo tem o desiderato de examinar as principais
características do regime jurídico da ação direta de inconstitucionalidade
por omissão (ADO) em comparação com a figura jurídica do mandado de
injunção (MI).
Em essência, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão é
uma das modalidades do controle abstrato de constitucionalidade que se
coloca ao lado do mandado de injunção, um dos remédios constitucionais,
para que juntos possam combater a síndrome de inefetividade das normas
constitucionais, notadamente, das normas de eficácia limitada (GÓES,
2018, p. 129).
Assim, tanto a ADO quanto o MI têm um objetivo comum e que é
o combate à síndrome da ineficácia das normas constitucionais.
É importante destacar que a ADO, por ser uma das modalidades de
controle abstrato do comportamento estatal, não se vincula à solução de
casos concretos (cujo remédio será o MI), sendo, pois, seu objetivo
preservar a supremacia constitucional no plano abstrato, pugnando atos
omissivos que atentem contra a efetividade da norma constitucional.
Isto significa dizer que a violação à Constituição também se
materializa quando a conduta negativa do Poder Público impede a
concretização da eficácia positiva ou simétrica (efetividade ou eficácia
social) de uma norma constitucional de eficácia limitada. Dessarte,
observa-se a inconstitucionalidade por omissão quando a conduta
absenteísta dos órgãos responsáveis deixam de editar um determinado
comando normativo exigido pela Constituição.
Trata-se de inovação da Constituição de 1988, inspirada no art.
283, 2, da Constituição portuguesa, cuja previsão estabelece que “quando
o Tribunal Constitucional verificar a existência de inconstitucionalidade
por omissão, dará disso conhecimento ao órgão legislativo competente".
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Como bem salienta Lenio Streck (2018), “ao lado do mandado de
injunção, a ação de inconstitucionalidade por omissão foi festejada como
importante instituto para fazer valer os direitos previstos na Constituição.
(…) ambos os institutos nascem sob o paradigma do constitucionalismo
dirigente do pós-guerra, estando explicitados, formalmente, nas
Constituições do Brasil e de Portugal”.
De tudo se vê, por conseguinte, que a ADO visa assegurar a força
normativa da Constituição, mitigando de certa maneira a ideia de irrestrita
liberdade de conformação do legislador democrático, ou seja, afasta-se de
certa maneira aquela ideia kelseniana de que a configuração de um dever
do Estado de editar determinada lei é inadmissível (MENDES,2012, p.
356). Sem dúvida, a ADO transfigura-se em importante mecanismo de
combate à síndrome de inefetividade das normas constitucionais, na
medida em que introduz, na sistemática normativa pátria, uma figura
jurídica voltada para a defesa de direitos subjetivos constitucionalmente
garantidos, reatando o escopo das modalidades de controle de
constitucionalidade concentrado e abstrato que é, exatamente, o de
defender a ordem constitucional contra qualquer tipo de conduta, positiva
ou negativa, com ela incompatível.
Afigura-se indubitável, portanto, que a omissão legiferante dos
poderes constituídos, geradores da chamada “síndrome da inefetividade
das normas constitucionais”, será combatida em típico processo objetivo
de controle abstrato de constitucionalidade, realizado pela Suprema Corte
do País.
Com isso, o desrespeito à Constituição, advindo de inércia da ação
estatal (non facere ou non praesta re), que deixe de adotar as medidas
necessárias à concretização das normas constitucionais, poderá ser
combatido em ação própria de controle abstrato de constitucionalidade.
Topograficamente, tal ação encontra-se no Título IV (Da
Organização dos Poderes), no seu Capítulo III (Do Poder Judiciário), na
Seção II (Do Supremo Tribunal Federal) e, finalmente, no art. 103, § 2º da
Constituição Federal. Reza o referido artigo da Constituição:
Declarada a inconstitucionalidad e por omissão de
medida para tornar efetiva norma constitucional, será
dada ciência ao poder competente para a adoção das
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providências necessárias e, em se tratando de órgão
administrativo, para fazê-lo em trinta dias.
Em sede infraconstitucional, a ADO é regulada pela Lei n.
9868/1999, com a redação dada pela Lei n. 12.063/2009, que passou a
estabelecer a disciplina processual desse tipo de ação abstrata.
A seção I da referida lei regulamenta a admissibilidade e o
procedimento da ADO, nos artigos 12-A, 12-B, 12-C, 12-D e 12-E. Já a
seção II regulamenta a medida cautelar em ADO, nos artigos, 12-F e 12-
G, enquanto a seção III regulamenta a decisão em sede de ADO, no artigo
12-H. Em síntese, a definição de ação direta de inconstitucionalidade por
omissão feita pelo próprio Supremo Tribunal Federal é a seguinte:
Ação de competência originária do STF que tem por
objetivo dar efetividade a determinada norma
constitucional, uma vez reconhecida omissão, falta ou
falha do Poder Público, por ter deixado de praticar ato
imprescindível à exequibilidade do preceito
constitucional. Nesses casos, a Suprema Corte dá
ciência ao Poder responsável pelo ato para adoção das
providências necessárias. Em se tratando de órgão
administrativo, será determinado que empreenda as
medidas reclamadas no prazo de trinta dias, sob pena
de sanção. Podem propor a ação os que possuem
legitimidade ativa para a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade, previstos no artig o 103 da
CF/1988. No Supremo Tribunal Federal, essa ação é
representada pela sigla ADO. Fundamentação
Legal:Artigo 103 e 103, §2º, da CF/1988. Artigos 12-
A a 12-H da Lei 9.868/1999. Artigo 19, II, do
RISTF.171
8.1 Legitimação e competência para o julgamento da ADO
Da mesma forma que na ADI, ADC e ADPF, a competência para
o julgamento da ADO é do Supremo Tribunal Federal, cabendo-lhe
processar e julgar a referida ação originariamente.
171 Glossário Jurídico. Portal do STF. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/glossario.
Acesso em 10 jun 2021.
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