O processo de institucionalização da política nacional de proteção e defesa civil: novos horizontes para as políticas públicas em gestão de risco de desastre no Brasil
| Autor | Maria Rita Rodrigues |
| Ocupação do Autor | Mestra e Doutoranda em Direito pela UERJ. Bolsista da CAPES. Especialista em Direito, Políticas Públicas e Controle Externo pela Uninove. |
| Páginas | 169-186 |
O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAÇÃO
DA POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO
E DEFESA CIVIL: NOVOS HORIZONTES PARA
AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM GESTÃO DE RISCO
DE DESASTRE NO BRASIL
Maria Rita Rodrigues
Mestra e Doutoranda em Direito pela UERJ. Bolsista da CAPES. Especialista em Direito,
Políticas Públicas e Controle Externo pela Uninove.
Sumário: 1. Risco, vulnerabilidade e desastre: conceituação e interdependência – 2. A construção
do direito dos desastres no Brasil; 2.1. Antecedentes normativos e institucionais acerca da gestão
de risco de desastres e da Defesa Civil; 2.2. Os marcos regulatórios anteriores à PNPDEC; 2.3. O
processo de formulação da PNPDEC; 2.4. Do Poder Executivo Federal: o Grupo de Trabalho Especial
do Ministério da Integração Nacional; 2.5. Do Poder Legislativo Federal: Câmara dos Deputados,
Comissão Especial – medidas preventivas e saneadoras de catástrofes climáticas; 2.6. A PNPDEC:
Lei 12.608/2012; 2.7. O Direito dos desastres e a conexão com outras áreas – 3. Considerações
nais – 4. Referências.
1. RISCO, VULNERABILIDADE E DESASTRE: CONCEITUAÇÃO E
INTERDEPENDÊNCIA
Risco, vulnerabilidade e desastres são elementos que, em alguma medida, se
convergem. A concepção de risco experimentou grandes modificações ao longo dos
tempos até alcançar a sua atual conotação, que lhe sugere a noção de uma possível
ameaça que eventualmente pode se evidenciar ou não no plano concreto. Por não
poucas circunstâncias, o risco é associado à concepção de perigo a qual se revela
equivocada, na medida em que “risco é a probabilidade (mensurável) de um perigo
transformar-se num desastre”. (INPE, 2008).
É possível afirmar ainda que os riscos nem sempre são os mesmos. Em cada
situação, em cada contexto, em cada ambiente e, até mesmo em cada tempo, o risco
tem uma determinada performance, o que lhe concede um caráter extremamente sui
generis.
Imagine-se uma longa viagem marítima, como a travessia por um certo ocea-
no, feita por duas embarcações distintas, um navio e um barco a vela. É fato que as
grandes ondas oceânicas são perigosas para ambas as embarcações. Todavia, o risco
de afundamento é significativamente maior para o barco a vela, na medida em que a
fragilidade da embarcação, ou em outras palavras, a vulnerabilidade da embarcação,
apresenta influência direta no ímpeto do risco.
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De acordo com o INPE (2008), pode-se “concluir que o risco é extremamente
cambiante e apresenta uma dinâmica própria, que varia em função dos elementos
naturais e sociais envolvidos no processo. Além disso, o risco não pode ser eliminado,
mas pode ser gerenciado a tal ponto que se torne aceitável”.
A maior ou menor gravidade de um desastre leva em consideração dois fatores
específicos, a saber: o nível de vulnerabilidade da comunidade vitimada de um lado
e, por outro, a capacidade de resiliência, ou seja, a de tolerar impactos negativos,
sem que, entretanto, ocorra a alteração paralela das estruturas e identidades básicas.
Em que pese ao fato de se constatarem esforços teóricos no sentido de sistematizar
os modelos de vulnerabilidade diante de um elemento que apresente um liame ao
ideário de risco, as concepções mais aceitas e difundidas referem-se às propostas pelo
UNISDR (Estratégia internacional das Nações Unidas para a redução de desastres)
bem como pelo UNDP (Programa das Nações Unidas para desenvolvimento) que
respectivamente defendem que “são condições estabelecidas por fatores ou processos
físicos, sociais, econômicos e ambientais, que aumentam a suscetibilidade de uma
comunidade ao impacto dos riscos e perigos”
Sendo também “a condição humana ou processo resultante de fatores físicos e
sociais, econômicos e ambientais, que determinam a probabilidade e escala de danos
causados pelo impacto de um determinado risco”.
A partir da interpretação de ambas as acepções, é possível perceber que o con-
ceito adotado pelo UNDP concebe a vulnerabilidade sob um viés que a relaciona não
somente aos fatores físicos e ambientais, mas também à condição humana, associan-
do-a, portanto, aos fatores antrópicos.
Pode-se afirmar que os desastres não podem ser compreendidos como fatores
isolados no ambiente. Há que se levar em consideração a sua inter-relação com os
elementos risco e vulnerabilidade. Risco e desastre não se confundem. Risco é a pro-
babilidade de que ocorra um evento danoso, que provoque perdas humanas e mate-
riais; e evento danoso é o desastre propriamente dito que, por sua vez, se concretiza
na medida em que há vulnerabilidade ambiental ou social, a qual é entendida como
a fragilidade ou a debilidade de um determinado sistema.
Independentemente do contexto, quando se traz à baila a temática dos desas-
tres, a percepção inicial é a de que eles seriam, em sua essência, singularizados como
naturais. No entanto, considerando-se que nascem da convergência dos fatores risco
e vulnerabilidade, é imperiosa a compreensão de que a vulnerabilidade nem sempre
se refere às fragilidades de cunho estritamente naturais. Na realidade, os desastres
também consistem em fenômenos sociais, até porque existem os riscos que se ori-
ginam de um evento natural, e igualmente existem os riscos que têm como origem
a conduta humana.
A verdade é que nem sempre se faz possível determinar uma fronteira precisa en-
tre os riscos de origem natural e os de origem humana: trata-se algo de difícil avaliação.
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