Federalismo falseado e guerra fiscal de despesas nos direitos sociais amparados por vinculação orçamentária
| Autor | Élida Graziane Pinto |
| Páginas | 667-699 |
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FEDERALISMO FALSEADO E GUERRA FISCAL DE
DESPESAS NOS DIREITOS SOCIAIS AMPARADOS
POR VINCULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Élida Graziane Pinto1
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Microssistema de tutela do custeio constitucionalmen-
te adequado dos direitos fundamentais – 3. Redesenhos normativos mitigam fede-
ralismo e financiamento constitucionalmente adequado dos direitos fundamentais:
uma inversão deliberada do pacto civilizatório de 1988? – 4. À guisa de considera-
ções finais: guerra fiscal de despesas na federação esvazia o microssistema de tutela
do custeio constitucionalmente adequado dos direitos fundamentais – Referências.
1. INTRODUÇÃO
A mirada para quem observa o federalismo e sua relação
indissociável com o financiamento dos direitos fundamentais,
no Brasil do pós-Constituição de 1988, denota um horizonte
de sucessivas emendas constitucionais, omissões regulamen-
tares e restrições interpretativas.
Diversamente do almejado pelo constituinte originário, de-
senrolou-se um processo paulatino de esvaziamento fiscal tan-
to do caráter solidário-cooperativo no federalismo brasileiro,
1. P
rocuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo,
Pós-Doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em
Direito Administrativo pela UFMG.
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FEDERALISMO (S) EM JUÍZO
quanto do dever de progressividade no financiamento dos di-
reitos fundamentais amparados por fonte vinculada de receitas
ou por dever de gasto mínimo constitucionalmente fixado.
O objetivo deste estudo é, pois, explorar a existência (ou
não) de nexo coordenado de sentido para a série histórica de
redesenhos normativos, que – a despeito de terem sido aparen-
temente editados de forma isolada ou desagregada – incidiram
continuada e ostensivamente sobre os pilares da vinculação
orçamentária (garantia financeira) e da organização federativa
solidária (garantia orgânica) que deveriam assegurar – opera-
cionalmente e em reforço recíproco – a dimensão objetiva
2
dos
direitos à saúde e à educação e o sistema da seguridade social.
A hipótese que se busca confirmar é de que haveria uma
trajetória tendente à regressividade da participação da União
no custeio e na consecução federativa de tais direitos, o que,
por seu turno, implicaria lesão às cláusulas pétreas dos direi-
tos e garantias fundamentais, bem como do pacto federativo.
Tal mácula repercutiria, por óbvio, no próprio exame de con-
formidade constitucional das ações e omissões empreendidas
durante o período examinado, que revelassem – direta ou in-
diretamente – orientação agregada/cumulativa de paulatina
redução do estágio protetivo alcançado no financiamento e na
coordenação federativa das políticas públicas asseguradoras
dos direitos fundamentais à saúde e à educação e do conjunto
de ações integradas da seguridade social como um todo.
A tabela abaixo arrola, em caráter exploratório, alguns exem-
plos de redesenhos normativos que interessam a este estudo
abordar de forma coordenada para fins de questionamento his-
tórico-teleológico acerca da mitigação paulatina do federalismo
2. Segundo Sarlet, os direitos fundamentais são amparados por “deveres de proteção
estatais”, que operam como verdadeiros “imperativos de tutela”, em consonância
com o dever geral de efetivação atribuído ao Estado. Daí é que “é possível se extrair
consequências para a aplicação e interpretação das normas procedimentais, mas
também para uma formatação do direito organizacional e procedimental que auxilie
na efetivação da proteção aos direitos fundamentais, de modo a se evitarem os riscos
de uma redução do significado do conteúdo material deles”. Ou seja, o reconheci-
mento de direitos subjetivos fundamentais em favor dos cidadãos implica também o
direito à sua “proteção mediante a organização e o procedimento”, a fim de lhes asse-
gurar objetiva consecução por parte do Estado. (SARLET, 2009, p. 149-151).
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FEDERALISMO (S) EM JUÍZO
cooperativo e das garantias de vinculação orçamentária que am-
param os direitos sociais na Constituição de 1988:
TABELA 1
Reformas constitucionais, interpretações restritivas ou
omissões normativas quanto ao financiamento de direitos so-
ciais e ao pacto federativo
Cláusula pétrea
afetada Denominação Fundamento
normativo Exercícios
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Fundo Social de Emer-
gência – FSE Emenda Constitu-
cional de Revisão n.º
1/1994 – inclusão dos
arts. 71 e 72 no ADCT
1994 e 1995
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Fundo de Estabiliza-
ção Fiscal – FEF 1 Emenda Constitucio-
nal n.º 10/1996 – altera-
ção dos arts. 71 e 72 do
ADCT
1996 e 1º sem. de 1997
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Fundo de Estabiliza-
ção Fiscal (prorroga-
ção) – FEF 2
Emenda Constitucio-
nal n.º 17/1997 – altera-
ção dos arts. 71 e 72 do
ADCT
2º sem. 1997 a 1999
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Desvinculação de Re-
cursos da União – DRU Emenda Constitucio-
nal n.º 27/2000 – inclu-
são do art. 76 no ADCT
2000 a 2003
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Desvinculação de Re-
cursos da União – DRU
(prorrogação)
Emenda Constitucio-
nal nº 42/2003 – altera-
ção do art. 76 do ADCT
2004 a 2007
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Desvinculação de Re-
cursos da União – DRU
(prorrogação)
Emenda Constitucio-
nal nº 56/2007 – altera-
ção do art. 76 do ADCT
2008 a 2011
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Desvinculação de Re-
cursos da União – DRU
(prorrogação)
Emenda Constitucio-
nal nº 68/2011 – altera-
ção do art. 76 do ADCT
2012 a 2015
Pacto federativo (em
debate na ADPF 523)
e Orçamento da Segu-
ridade Social
Desvinculação de Re-
cursos da União – DRU
(prorrogação, majora-
ção da DRU para 30%)
Desvinculação de Re-
cursos dos Estados –
DRE e dos Municípios
– DRM (instituição)
Emenda Constitucio-
nal nº 93/2016 – altera-
ção do art. 76 do ADCT
Arts. 76-A e 76-B do
ADCT
2016 a 2023
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