Agentes Públicos
| Autor | Wander Garcia |
| Páginas | 141-196 |
CAPÍTULO 6
AGENTES PÚBLICOS
6.1. CONCEITO DE AGENTES PÚBLICOS
Os agentes públicos podem ser conceituados como os sujeitos que servem ao Poder
Público como instrumentos de sua vontade, mesmo que o façam apenas ocasionalmente.
Saber quem é agente público é importante para diversos fins, tais como verificação de
cabimento de mandado de segurança em face de ato de dada autoridade, submissão a certas
restrições de direito público, sujeição à aplicação especial da lei penal, sujeição à Lei de Im-
probidade Administrativa, sujeição à Lei de Abuso de Autoridade, dentre outras situações.
No entanto, as leis trazem diferentes conceitos de agente público para efeito de deter-
minar quem está e quem não está a ela sujeito. Por exemplo, o conceito de agente público
na Lei de Improbidade Administrativa é muito mais amplo que o conceito previsto no
Tal situação é plenamente possível, pois cada lei deverá definir quem está a ela sujeito.
De qualquer forma, o conceito trazido por nós é um conceito geral que pode ser apli-
cado independentemente das especificidades de cada lei.
6.2. NATUREZA DA ATUAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
Neste item comumente são estudadas as teorias do mandato, da representação e da
presentação.
A terceira teoria, qual seja, a de que a natureza da atuação do agente público perante
o Poder Público é de presentação, é a mais adotada, dispensando a análise aprofundada das
demais, pelos seguintes motivos:
a) a natureza transitória e revogável do mandato (teoria do mandato) não se coadu-
na com a estabilidade dos agentes públicos;
b) a representação (teoria da representação) é forma de integração da vontade dos
incapazes, e o Estado não é incapaz;
c) na presentação, o Estado se faz presente por um de seus órgãos, um agente pú-
blico, de modo que todos os atos são imputados diretamente a ele (Estado), teoria que se
coaduna com a realidade.
A teoria da presentação fez com que se desenvolvesse a teoria do órgão, de acordo
com a qual todo ato expedido por um agente público é imputado diretamente à Adminis-
tração Pública.
De fato, quando um agente público pratica um ato, esse agente nada mais está fazen-
do do que se fazendo presente (presentando) como Estado. No fundo, quem pratica o ato
é o próprio Estado, e não o agente público, que é um mero presentante deste.
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Essa conclusão tem várias consequências, dentre as quais a de que, causado um dano
a terceiro por conduta de agente estatal, o Estado responderá objetivamente, não sendo
sequer possível que a vítima ingresse com ação diretamente em face do agente público, de-
vendo acionar o Estado, que, regressivamente, poderá se voltar em face do agente público
que tiver agido com culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF).
6.3. CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, os agentes públicos podem ser classifica-
dos da forma como vemos nos enunciados adiante.
Agentes políticos são os titulares de cargos estruturais à organização política do país.
Seu vínculo com o Estado não é de natureza profissional, mas política. A relação jurídica
com o Estado é estatutária (não contratual), descendendo da própria Constituição.
São exemplos de agentes políticos o Presidente da República, Governadores, Prefei-
tos, Senadores, Deputados, Vereadores, Secretários de Governo, Ministros de Estado.
Há controvérsia sobre a inclusão dos juízes e promotores na aludida espécie. Se se
encarar como discrímen da classificação o fato de serem titulares de cargos estruturais no
âmbito da organização política do País (e não no sentido de fazerem política, no sentido
pejorativo da palavra), há de se chegar à conclusão de que tais agentes são, efetivamente,
agentes políticos.
Servidores estatais são todos aqueles que mantêm com as entidades da Administração
Direta e Indireta, públicas ou privadas, relação de trabalho de natureza profissional em cará-
ter não eventual, sob vínculo de dependência. Subdividem-se em dois grupos:
a) ser vidores públicos: são aqueles servidores estatais que atuam junto ao ente po-
lítico e respectivas pessoas de direito público (autarquias e fundações públicas); podem ser
titulares de cargo público (regime estatutário), sendo esta a regra (exs.: escreventes, dele-
gados e fiscais), ou de emprego público (regime celetista); no primeiro caso, terão o nome
de servidores titulares de cargo público; no segundo, de servidores empregados, que são os
admitidos para funções materiais subalternas, contratados por necessidades temporárias
de excepcional interesse público ou remanescentes do regime anterior à CF/88;
b) servidores de pessoas governamentais de direito privado: são os que atuam
como empregados, sob regime trabalhista, nas empresas públicas e sociedades de econo-
mia mista.
Já os particulares em colaboração com a Administração, por sua vez, são os que,
sem perder a qualidade de particulares, exercem função pública, ainda que em caráter episó-
dico. Subdividem-se nos seguintes grupos:
a) requisitados para prestação de atividade pública. Exs.: jurados e mesários;
b) gestores de negócios públicos que atuam em situações de necessidade pública
premente;
c) contratados por locação civil de serviços. Ex.: advogado contratado para susten-
tação oral;
d) concessionários e permissionários de serviços públicos, bem como delegados de
função ou ofício público. Ex.: notários e tabeliães.
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Outra classificação importante dos agentes públicos é a que os divide nas seguintes
espécies:
Agentes políticos: vide correspondente acima.
Agentes administrativos: vide servidores estatais.
Agentes honoríficos: cidadãos convocados para prestar, transitoriamente, serviço ao
Estado, em razão de sua honorabilidade. Não há remuneração. Ex.: mesários eleitorais,
jurados do Tribunal do Júri.
Agentes delegados: particulares que recebem delegação para executar atividade, obra
ou serviço público, agindo em nome próprio e por sua conta e risco, mediante remuneração
advinda do Estado ou dos usuários dos serviços. Ex.: tabeliães, oficiais de registro, conces-
sionários de serviço público.
Agentes credenciados: particulares que recebem uma incumbência específica para
representar a Administração. São remunerados. Aqui a transitoriedade é maior que na es-
pécie anterior. Ex.: advogado renomado contratado por Prefeitura para fazer sustentação
oral num julgamento perante o Tribunal; advogado que tem convênio com o Estado para
representar necessitados em juízo em nome destes.
Outra classificação possível, feita diante do texto constitucional, é a que divide os
servidores públicos em: a) agentes políticos, b) servidores públicos em sentido estrito ou
estatutários; c) empregados públicos; d) contratados por tempo determinado.
Por fim, vale dar uma palavra sobre os militares. Esses têm estatuto próprio, podendo
ser considerados servidores estatutários também.
Porém, para alguns autores, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os militares devem
ser considerados uma espécie à parte de agentes públicos, dadas as peculiaridades de seu
regime jurídico.
Assim, para quem tem esse entendimento, haveria quatro grandes grupos de agentes
públicos: a) agentes políticos; b) servidores públicos; c) militares; d) particulares em cola-
boração com a Administração.
6.4. ESPÉCIES DE VÍNCULOS: CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES
6.4.1. Cargos públicos
Os cargos públicos podem ser conceituados como as mais simples unidades de com-
petência a serem exercidas por agente público, devendo ser criados por lei.
Os cargos públicos são próprios das pessoas jurídicas de direito público. Além de
serem criados por lei, qualquer alteração nas atribuições do cargo somente pode ocorrer
por meio de lei formal (STF, MS 26.740-DF).
Os cargos públicos podem ser efetivos ou em comissão (esse será visto no próximo
item). Os titulares de cargos efetivos (também chamados de servidores públicos) devem
passar por concurso público, podem adquirir estabilidade e se submetem ao regime esta-
tutário, daí porque tais cargos são reservados a agentes públicos em que o dever de isenção
e a responsabilidade são grandes, o que não ocorre, por exemplo, na contratação de servi-
dores temporários, que serão chamados para empregos públicos, como se verá.
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