Organização da Administração Pública
| Autor | Wander Garcia |
| Páginas | 107-140 |
CAPÍTULO 5
ORGANIZAÇÃO
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
5.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
O Estado tem três Poderes independentes e harmônicos entre si (Legislativo, Execu-
tivo e Judiciário). Porém, é por meio da Administração Pública que o Estado atua, tratan-
do-se esta do aparelhamento necessário à realização de sua finalidade.
Em sentido formal, Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para
consecução dos fins do Governo (que é o comando, a iniciativa).
Em sentido material , é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em
geral.
E em sentido operacional, é o desempenho sistemático dos serviços estatais.
Vale trazer também classificação formulada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
que classifica a Administração Pública, sob o critério da natureza dos interesses, em ad-
ministração extroversa e introversa, e, sob o critério subjetivo, em direta e indireta (Curso
de Direito Administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense. p. 115 e ss). Quanto à primeira
classificação, enquanto a administração pública extroversa é finalística, pois ela é atribuída
especificamente a cada ente político, cumprindo a divisão constitucional de competências,
a administração pública introversa é instrumental, visto que é atribuída genericamente a
todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos.
O fato é que, de qualquer forma a Administração, em qualquer caso, é o meio de que
se vale o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo.
Tal atuação se dará por intermédio de entidades (pessoas jurídicas), órgãos (centros
de decisão) e de agentes (pessoas investidas em cargos, empregos e funções).
5.2. CONCEITOS BÁSICOS SOBRE A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O objetivo deste tópico é efetuar uma série de distinções e conceitos de grande valia
para o estudo sistematizado do tema proposto.
A primeira distinção trata da relação entre a pessoa jurídica e os órgãos estatais.
As pessoas jurídic as estatais são entidades integrantes da estrutura do Estado e do-
tadas de personalidade jurídica, ou seja, de aptidão genérica para contrair direitos e obri-
gações.
Já os órgãos públicos são centros de competência integrantes das pessoas estatais insti-
tuídos para o desempenho das funções públicas por meio de agentes públicos. São, portanto,
parte do corpo (pessoa jurídica).
Cada órgão é investido de determinada competência, dividida entre seus cargos.
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Apesar de não terem personalidade jurídica, têm prerrogativas funcionais, o que ad-
mite até que interponham mandado de segurança, quando violadas (tal capacidade pro-
cessual, todavia, só têm os órgãos independentes e os autônomos).
Todo ato de um órgão é imputado diretamente à pessoa jurídica da qual é integrante,
assim como todo ato de agente público é imputado diretamente ao órgão ao qual pertence
(trata-se da chamada “teoria do órgão”, que se contrapõe à teoria da representação ou do
mandato, conforme se verá no capítulo seguinte). Deve-se ressaltar, todavia, que a repre-
sentação legal da entidade é atribuição de determinados agentes, como o Chefe do Poder
Executivo e os Procuradores.
Tema importante acerca dos órgãos públicos é a sua classificação. Passemos, então, ao
estudo da classificação dos órgãos, levando em conta os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles.
Quanto à posição, os órgãos públicos podem ser:
a) órgãos independentes: são os originários da Constituição e representativos dos
Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário); aqui estão todas as corporações
legislativas, chefias de executivo e tribunais e juízo singulares;
b) órgãos autônomos: são os que estão na cúpula da Administração, logo abaixo dos
órgãos independentes, tendo autonomia administrativa, financeira e técnica, segundo as
diretrizes dos órgãos a eles superiores; aqui estão os Ministérios, as Secretarias Estaduais e
Municipais, a AGU, dentre outros;
c) órgãos superiores: são os que detêm poder de direção quanto aos assuntos de sua
competência, mas sem autonomia administrativa e financeira, tais como os gabinetes, as
procuradorias judiciais, os departamentos, as divisões, dentre outros;
d) órgãos subalter nos: são os que se acham na base da hierarquia entre órgãos, tendo
reduzido poder decisório, com atribuições de mera execução, tais como as portarias e as
seções de expediente.
Quanto à estrutura, os órgãos podem ser:
a) simples ou unitários: constituídos por um só centro de competência;
b) compostos: constituídos pelo conjunto de outros órgãos menores, com ativida-
des-fim idênticas ou auxiliares. Ex.: Ministério da Saúde.
Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser:
a) singulares ou unipessoais: são os que atuam por um único agente. Ex.: Presidência
da República;
b) colegiados ou pluripessoais: são os que atuam por manifestação conjunta da von-
tade de seus membros. Exs.: corporações legislativas, tribunais e comissões.
Outra distinção relevante para o estudo da estrutura da Administração Pública é a
que se faz entre desconcentração e descentralização.
A desconcentração é a distribuição interna de atividades administrativas, de compe-
tências. Ocorre de órgão para órgão da entidade Ex.: competência no âmbito da Prefeitura,
que poderia estar totalmente concentrada no órgão Prefeito Municipal, mas que é distri-
buída internamente aos Secretários de Saúde, Educação etc.
Já a descentralização é a distribuição externa de atividades administrativas, que pas-
sam a ser exercidas por pessoa ou pessoas distintas do Estado. Dá-se de pessoa jurídica para
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pessoa jurídica como técnica de especialização. Ex.: criação de autarquia para titularizar
e executar um dado serviço público, antes de titularidade do ente político que a criou. A
descentralização pode ser de duas espécies:
a) na descentralização por serviço, a lei atribui ou autoriza que outra pessoa de-
tenha a titularidade e a execução do serviço; repare que é necessária lei; aqui, fala-se em
outorga do serviço;
b) na descentralização por colaboração, o contrato ou ato unilateral atribui à outra
pessoa a execução do serviço; repare que a delegação aqui se dá por contrato, não sendo
necessária lei; o particular colabora, recebendo a execução do serviço e não a titularidade
deste; aqui, fala-se também em delegação do serviço e o caráter é transitório.
Há também outra distinção importante, relacionada à Administração Direta e Indi-
reta.
A Administração Direta compreende os órgãos integrados no âmbito direto das pes-
soas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Repare que todos os órgãos
dos entes políticos fazem parte da Administração Direta, de modo que a prefeitura, a câ-
mara de vereadores, os tribunais judiciais, os tribunais de contas, o ministério público,
dentre outros, são parte integrante da administração, já que são órgãos, e não pessoas
jurídicas criadas pelos entes políticos.
Já a Administração Indireta compreende as pessoas jurídicas criadas pelo Estado
para titularizar e exercer atividades públicas (autarquias, fundações públicas, agências
reguladoras e associações públicas) e para agir na atividade econômica ou em ativida-
des não típicas de Estado (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundação
privadas criadas pelo Estado e consórcios públicos de direito privado). Repare que a
Administração Indireta é composta de pessoas jurídicas (e não de órgãos!) criados
pelos entes políticos.
Outra classificação relevante para o estudo do tema em questão é a que segue.
As pessoas jurídicas de direito público são os entes políticos e mais as autarquias
e fundações públicas, uma vez que todas essas pessoas são criadas para exercer típica
atividade administrativa, o que impõe que tenham, de um lado, prerrogativas de direito
público, e, de outro, restrições de direito público, próprias de quem gere coisa pública1.
São espécies de pessoas jurídicas de direito público as seguintes: autarquias, fundações
públicas, agências reguladoras e associações públicas (consórcios públicos de direito
público).
As pessoas jurídicas de direito privado estatais são as empresas púbicas e as socieda-
des de economia mista, visto que são criadas para exercer atividade econômica, devendo ter
os mesmos direitos e restrições das demais pessoas jurídicas privadas, em que pese tenham
algumas restrições adicionais, pelo fato de terem sido criadas pelo Estado. São espécies de
pessoas jurídicas de direito privado estatais as seguintes: empresas públicas, sociedades de
economia mista, fundações privadas criadas pelo Estado e consórcios públicos de direito
privado.
1. Vide art. 41 do Código Civil. O parágrafo único deste artigo faz referência às pessoas de direito público com estrutura
de direito privado, que serão regidas, no que couber, pelas normas do CC. A referência é quanto às fundações pú-
blicas, às quais aplicam-se as normas do CC apenas quando não contrariarem os preceitos de direito público.
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