O futuro da tributação no Brasil e a complexidade tributária
| Autor | Carlos Alexandre de Azevedo Campos |
| Páginas | 31-56 |
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O FUTURO DA TRIBUTAÇÃO NO BRASIL E A
COMPLEXIDADE TRIBUTÁRIA1
Carlos Alexandre de Azevedo Campos2
Resumo: É um truísmo que a complexidade excessiva seja uma
característica muito negativa do sistema tributário brasileiro. Ante tal
cenário, os reformistas têm manifestado verdadeira obsessão pela
simplificação. Contudo, a complexidade excessiva não é o único grave
defeito de nosso sistema. Por sua vez, como costuma ocorrer em todo o
mundo, as propostas de reforma têm surgido sem um prévio debate sobre
a própria definição de complexidade tributária, sobre suas formas de
manifestação e de medida, causas e efeitos, sobre sua relação com as outras
“máximas” que devem governar os sistemas tributáriosέ O propósito deste
texto é contribuir para superar esse vazio, apresentando um esboço teórico
da complexidade tributária, apoiado em revisão bibliográfica, que abrange
o conceito e as dimensões da complexidade tributária, seus indicadores ou
critérios de medida, suas causas e efeitos, e a sua posição ou trade off em
relação aos elementos fundamentais do sistema tributário. Desse último
ponto, extrai-se o conceito-chave de complexidade necessária, entendida
como o nível de complexidade inevitável e mesmo desejável para a
promoção equilibrada dos valores da equidade e da eficiência do sistema
tributário.
Palavras-chave: Sistema Tributário. Reformas Tributárias. Complexidade
Tributária. Equidade. Eficiência.
1 Este artigo é uma versão resumida do resultado de pesquisa desenvolvida no GPI –
Complexidade Tributária, realizado no PPGD – UERJ, Linha de Finanças Públicas e
Tributação, em 2021.1.
2 Doutor e Mestre em Direito Público pela UERJ. Professor-Adjunto de Direito Financeiro
e Tributário da UERJ (Graduação, Mestrado e Doutorado). Coordenador e Professor do
Curso de Direito do ISECENSA. Ex-Assessor de Ministro do STF. Advogado.
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1. Introdução
O futuro da tributação no Brasil depende de mudanças do sistema
tributário, nos planos constitucional e legal. Apesar de alguns avanços no
Congresso, de terem sido objeto de inúmeros eventos acadêmicos e
matérias jornalísticas, as principais propostas de reforma tributária,
formuladas em 20193, ainda não foram votadas. Entre 2020 e 2021, novas
propostas4 foram apresentadas e discutidas, dentro e fora do Congresso,
mas sem que resultados fossem alcançados. Avançamos 2022 e nada de
reforma! E ela não ocorrerá neste ano. É quase impossível, em ano de
eleições de âmbito nacional, se alcançar o clima político necessário para
aprovação de reformas estruturais.
O ano de 2023 chegará e acredito que o tema voltará à pauta,
independentemente de quem será o próximo presidente da República ou da
nova composição do Congresso. Contudo, importante indagar se os
reformistas manterão o discurso dominante que vem sendo empregado para
justificar as mudanças – o da simplificação do sistema tributário, mais
especificamente, do subsistema da tributação sobre o consumo –, ou se
ampliarão a preocupação para além de interesses setoriais. Resta saber se
a pandemia e seus efeitos nefastos sobre as pessoas (e estados e
municípios) mais pobres deixaram algumas lições, especialmente a de se
pensar sobre um sistema tributário mais justo, progressivo, que, além da
eficiência arrecadatória, possa cumprir também a função redistributiva5.
É um truísmo que a complexidade excessiva seja uma
característica muito negativa do sistema tributário brasileiro. No Global
Business Complexity Index 20196, ocupávamos o terceiro posto como país
que apresenta maior complexidade para o estabelecimento e operação de
negócios, “atrás apenas” da Grécia e da Indonésia – o relatório apontou as
obrigações tributárias e contábeis como os principais fatores de
3 PECs nºs 45 e 110.
4 PLs nºs 3.387/2020 e 2.337/2021.
5 Como se sabe, os tributos cumprem, precipuamente, três importantíssimos papéis:
econômico (arrecadação), social (redistributivo) e interventivo (regulatório). Cf. AVI-
YONAH, Reuven S. The Three Goals of Taxation. Texas Law Review Vol. 60 (1), 2006, p.
3 e ss.
6 https://www.tmf-group.com/pt-br/news-insights/publications/2019/global-business-com
plexity-index/
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