Improbidade administrativa
| Autor | Sebastião Edilson Gomes/Bruna Lima |
| Ocupação do Autor | Mestre em Direito Público. Professor de Direito Administrativo e Coodenador do Curso de Direito na ULBRA/PVH. Assessor de Conselheiro no TCE-RO. Advogado/Especialista em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes (RJ). Advogada |
| Páginas | 539-570 |
Manual de DIREITO ADMINISTRATIVO 539
Capitulo XX
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
1 CONCEITOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A probidade está intimamente ligada aos ideais de honestidade, retidão, lealdade,
honra e ética. Quando o servidor é probo, signi ca que sua conduta está de acordo com
estes princípios. A improbidade administrativa, por sua vez, é o oposto: ato contrário à
honestidade, boa-fé, ética, que viola os parâmetros de probidade.
Calil Simão319 em brilhante síntese assevera que “a improbidade administrativa é
um ato impregnado de desonestidade e deslealdade”.
Cabe mencionar que José dos Santos Carvalho Filho, discorre com argúcia que
“a ação de improbidade administrativa é aquela em que se pretende o reconhecimento
judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores
públicos e terceiros, e a consequente aplicação das sanções legais, com o escopo de pre-
servar o princípio da moralidade administrativa320”.
Pode-se concluir que a improbidade administrativa é uma conduta desonesta do
agente público, que ao infringir os princípios da administração pública, enriquece de ma-
neira ilícita, com consequente prejuízo ao Erário.
2 PRECEDENTES NORMATIVOS DA LEI 8.429/1992
Ao longo do tempo tivemos instrumentos normativos que de uma ou de outra
forma abordavam o tema, precedendo a atual Lei 8429/1992.
Em sede infraconstitucional, destacam-se as seguintes leis: Lei 3.164/1957 (conhe-
cida como a Lei Pitombo-Godoi Ilha) que em seu art. 1º, caput e § 2º previa que estavam
sujeitos a sequestro e à sua perda em favor da Fazenda Pública os bens adquiridos pelo servidor
público, por in uência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autár-
quica, sem prejuízo da responsabilidade criminal em que tenha aquele incorrido.
O processo seria promovido por iniciativa do Ministério Público ou de qualquer
pessoa do povo; e a Lei 3.502/1958 (conhecida como a Lei Bilac Pinto) que regulava o
sequestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por in uência ou
abuso do cargo ou função, prescrevia em seu art. 1º que o servidor público, dirigente ou
o empregado de autarquia que, por in uência ou abuso de cargo ou função, se bene ciasse
de enriquecimento ilícito caria sujeito ao sequestro e perda dos respectivos bens ou valores.
Ambas as leis foram promulgadas tendo como fundamento o art. 141, § 31 in ne
da Constituição de 1946, tendo sido revogadas pelo art. 25 da Lei 8.429/1992.
319 SIMÃO, Calil. Improbidade Administrativa - Teoria e Pratica, Leme: Editora J.H. Mizuno. p. 82
320 Op. cit.p. 984.
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Exsurge salientar que sob a égide do regime militar, o Ato Institucional nº5 de 1968
(conhecido como AI5) prescrevia em seu art. 8º que o Presidente da República poderia,
após investigação, decretar o consco de bens de todos quantos tenham enriquecido, ilicita-
mente, no exercício de cargo ou função pública, inclusive de autarquias, empresas públicas e
sociedades de economia mista, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
O Decreto-Lei 359/1969, que em seu art. 1º instituiu, no Ministério da Justiça, a
Comissão Geral de Investigações com a incumbência de promover investigações sumárias
para o consco de bens de todos quantos tenham enriquecido, ilicitamente, no exercício
de cargo ou função pública, da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios ou
dos Municípios, inclusive de empregos das respectivas autarquias, empresas públicas ou
sociedades de economia mista.
E ainda em seu art. 6º, considerava como enriquecimento ilícito a aquisição de bens,
dinheiros ou valores, por quem tivesse exercido cargo ou função pública da União, Estados,
Distrito Federal, Territórios e Municípios, assim como das respectivas autarquias, empresas
públicas ou sociedades de economia mista, sem que, à época da aquisição, dispusesse de ido-
neidade nanceira para fazê-lo, à vista da declaração de rendimentos apresentada para ns
de pagamento do imposto de renda.
E ainda nos termos do parágrafo único do citado artigo, considerava-se, também
como enriquecimento ilícito, a aquisição de bens, dinheiros ou valores por quem tives-
se exercido cargo ou função pública da União, Estados, Distrito Federal, Territórios ou
Municípios, assim como das respectivas autarquias, empresas públicas ou sociedades de
economia mista, e que, embora dispondo, a época da aquisição, de idoneidade nanceira
para fazê-lo, não haja comprovado a sua legitimidade perante a Comissão.
2.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Em sede constitucional é importante frisar que a Carta Maior esmerou-se em
proteger a moralidade administrativa visando inibir a conduta ímproba daqueles que de-
sempenham função pública. Nesse sentido, recebeu a improbidade tratamento impar da
Carta Constitucional numa série de dispositivos que ora trazemos a lume.
O art. 14, § 9°, reza que lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade
e os prazos de sua cessação, a m de proteger a probidade administrativa, a moralidade para
exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade
das eleições contra a inuência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo
ou emprego na administração direta ou indireta.
Já o art. 15, caput e inciso V dispõe que é vedada a cassação de direitos políticos,
cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de improbidade administrativa, nos termos
do art. 37, § 4º.
Por sua vez, o art. 37, § 4° aduz que os atos de improbidade administrativa importarão
a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o res-
sarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Por m, o art. 85, V, prescreve que são crimes de responsabilidade os atos do Pre-
sidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra a
probidade na administração.
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3 LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI 8.429/92
O diploma regulador da improbidade administrativa é a Lei 8.429/1992 (Lei de
Improbidade Administrativa - LIA), de âmbito nacional. Esta, veio dispor sobre as sanções
aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de man-
dato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e
Território (art. 1°).
É bom que se diga ainda, que além da Lei 8.429/1992 existem ainda outros instrumen-
tos normativos, que também procuram inibir a prática de atos de improbidade administra-
tiva, a exemplos da Lei 1.079/1950 que dene os crimes de responsabilidade; o Decreto-lei
201/1967 que dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores; a Lei 8.730/1993
que estabelece a obrigatoriedade da declaração de bens e rendas para o exercício de cargos,
empregos e funções nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; a Lei 10.257/2001 (Estatu-
to da Cidade) que em seu art. 52, II a VIII, elenca as situações que o prefeito incorre em impro-
bidade administrativa. Por exemplo: deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado
aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público (inc. II), e Lei 9.504/1994que
estabelece normas para as eleições (art. 73 e §7º) dentre outras.
4 NATUREZA JURÍDICA DO ATO DE IMPROBIDADE
O ilícito de improbidade possui natureza jurídica civil. O Supremo Tribunal Federal
julgou a ADI 2797, proferindo tal entendimento, mesmo que alguma sanção atinja a esfera
política ou se aproxime da esfera penal. Observe:
EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO DE MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS
DA DECISÃO DE MÉRITO. POSSIBILIDADE. AÇÕES PENAIS E DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA CONTRA OCUPANTES E EX-OCUPANTES DE CARGOS COM
PRERROGATIVA DE FORO. PRESERVAÇÃO DOS ATOS PROCESSUAIS PRATICADOS
ATÉ 15 DE SETEMBRO DE 2005. 1. A proposição nuclear, em sede de scalização de
constitucionalidade, é a da nulidade das leis e demais atos do Poder Público, eventualmente
contrários à normatividade constitucional. Todavia, situações há que demandam uma
decisão judicial excepcional ou de efeitos limitados ou restritos, porque somente assim
é que se preservam princípios constitucionais outros, também revestidos de superlativa
importância sistêmica. 2. Quando, no julgamento de mérito dessa ou daquela controvérsia,
o STF deixa de se pronunciar acerca da ecácia temporal do julgado, é de se presumir
que o Tribunal deu pela ausência de razões de segurança jurídica ou de interesse social.
Presunção, porém, que apenas se torna absoluta com o trânsito em julgado da ação direta.
O Supremo Tribunal Federal, ao tomar conhecimento, em sede de embargos de declaração
(antes, portanto, do trânsito em julgado de sua decisão), de razões de segurança jurídica
ou de excepcional interesse social que justiquem a modulação de efeitos da declaração
de inconstitucionalidade, não deve considerar a mera presunção (ainda relativa) obstáculo
intransponível para a preservação da própria unidade material da Constituição. 3. Os
embargos de declaração constituem a última fronteira processual apta a impedir que a
decisão de inconstitucionalidade com efeito retroativo rasgue nos horizontes do Direito
panoramas caóticos, do ângulo dos fatos e relações sociais. Panoramas em que a não
salvaguarda do protovalor da segurança jurídica implica ofensa à Constituição ainda maior
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